Contractul de achizitie publica
Divizarea pe loturi a contractului de achizitie publica din perspectiva restrangerii concurentei intre operatorii economici
Prezentul articol isi propune sa faca o scurta analiza cu privire la posibilitatea divizarii obiectului unui contract de achizitie publica pe loturi, pornind de la faptul ca decizia de a diviza sau nu pe loturi obiectul contractului de achizitie publica ridica o serie de probleme pentru autoritatile contractante.
Adesea poate face chiar obiectul unei contestatii din partea operatorilor economici care se considera discriminati prin nedivizarea pe loturi a obiectului contractului de achizitie publica, caci nu au forta financiara sau tehnica pentru a oferta la un lot unic.
Astfel, vom supune atentiei si o decizie a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor („CNSC”) care a fost investit cu solutionarea unei contestatii având acest obiect, caz in care in mod nejustificat CNSC a inteles ca anuleze o procedura de atribuire a unui astfel de contract ca urmare a incalcarii principiului tratamentului egal, decizie ulterior corect modificata de catre Curtea de Apel Bucuresti.
1. Reglementare notiune de “lot”
De lege lata problematica loturilor nu are o reglementare ampla. La nivel comunitar, nici Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achizitie publica de lucrari, de bunuri si servicii si nici Directiva 2004/17/CE de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achizitii in sectoarele apei, energiei, transporturilor si serviciilor postale nu contin o definitie a notiunii de lot. Astfel, singurele referiri care se fac la loturi sunt articolele referitoare la metodele de calcul a valorii estimate a contractelor achizitie publica, asa cum se prevede la art. 9(5) din Directiva 2004/18/CE si 17(6) a din Directiva 2004/17/CE.
Deasemenea, Ordonanta de urgenta 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii („OUG 34/2006”) nu reglementeaza expres o definitie a notiunii de lot. Notiunea de „lot” apare in urmatoarele articole: art. 27 alin 5, 28 alin.3, 29 alin. 3, 277 alin 5, 2878 alin.3 din OUG 34/2006 si art. 10 alin.1, art. 15 alin.5, art. 36 alin. 2 lit. d) din Hotarârea de Guvern nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achizitie publica din OUG 34/2006. In principiu, reglementarile de mai sus vizeaza obligativitatea de a nu diviza pe loturi obiectul contractului achizitie publica pe loturi pentru a eluda aplicarea prevederilor specifice din domeniul achizitiilor publice, respectiv a nu diviza obiectul unui contract astfel incât acest contract sa fie incheiat prin incredintare directa si nu ca urmare a parcurgerii fiecarei etape a unei proceduri de atribuire a unui contract de achizitie publica.
Cu toate acestea, art. 27 alin 5 din OUG 34/2006 stipuleaza notiunea de „produse similare” : „In cazul in care autoritatea contractanta isi propune sa achizitioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a caror cumparare se realizeaza prin atribuirea mai multor contracte de furnizare distincte (…)”. Prin urmare, un element care poate contura o definitie a notiunii este faptul ca un lot este format din produse similare. In plus, gasim o serie de referiri in Manualul Operational pentru atribuirea contractelor de achizitie publica vol. 1 publicat de catre Autoritatea Nationala pentru Reglementarea Achizitiilor Publice in 2009 (“Manualul”). Astfel, notiunea de lot are urmatoarea definitie: „grupul de produse/servicii/lucrari identice sau asemanatoare si/sau care au o destinatie comuna, achizitionate simultan sau succesiv poate constitui un lot”. Totodata, in Manual se defineste ce inseamna „produse similare”: produse cu acelasi uz sau cu un uz similar, cum ar fi, de exemplu: dezinfectanti si produse antiseptice.
Prin urmare, coroborând textele din OUG 34/2006 cu definitia din Manual, rezulta ca decizia autoritatii contractante de a imparti sa nu pe loturi obiectul contractului de achizitie publica la initierea unei proceduri are in vedere in principal destinatia comuna a produselor, serviciilor si lucrarilor.
Important de subliniat este faptul ca aceasta definitie din Manual prevede verbul „poate” si prin urmare, din acest text se poate deduce ca decizia de formare a unui lot fie din produse identice fie din produse similare in sine este atributul autoritatii contractante in virtutea nevoilor sale cât si principiului asumarii raspunderii de catre autoritatea contractanta in atribuirea unui contract de achizitie publica. De asemenea art. 27 alin 5. si art. 28 alin. 3 din OUG 34/2006, când se refera la atribuirea contractului de furnizare, respectiv contractului de servicii reiau verbul “poate”.
Prin urmare, din analiza textelor se pot trage doua concluzii: (i) notiunea de lot presupune un grup de produse, servicii, lucrari identice si/sau asemanatoare care au o destinatie comuna achizitionate simultan sau succesiv si (ii) nu exista o obligatie conform legislatiei europene si române pentru autoritatile contractante de a diviza pe loturi obiectul contractului de achizitie publica.
Aratam ca la nivel european cu referire la divizarea pe loturi a fost adoptat Codul European de bune practici pentru facilitarea accesului IMM-urilor la contracte de achizitie publica , scopul acestui document fiind de a facilita strategii pentru accesul acestor entitati la contracte de achizitie publica, fiind elaborat in baza Small Business Act . Aceste documente au caracter consultativ, fiind o comunicare a Comisiei Europene in cadrul Programului Comunitar Lisabona având ca scop stabilirea masurilor si principiilor concrete de imbunatatire a cadrului legislativ pentru IMM-uri. Se preconizeaza insa ca Small Business Act, care in prezent nu este obligatoriu va fi adoptat sub forma unui regulament (obligatoriu si direct aplicabil in statele membre) sau sub forma unei directive (obligatorie pentru fiecare stat membru in ceea ce priveste rezultatul ce trebuie atins lasând statelor membre competente in privinta formei si mijloacelor pentru atingerea rezultatului).
Asadar, Small Business Act prevede la pagina 10 citam “invita statele membre sa subdivida contractele atunci când este adecvat”. Prin, urmare subliniez importanta faptului ca acest document nu reglementeaza obligativitatea pentru autoritatile contractante de a imparti obiectul contractului de achizitie publica pe loturi.
Mai mult, Codul European de Bune Practici in articolul „1.1 Divizare in loturi” reglementeaza expres ca “Directivele referitoare la achizitii publice prevad posibilitatea atribuirii pe loturi”. Divizarea contractului de achizitie publica indubitabil faciliteaza accesul IMM-uurilor atât din punct de vedere cantitativ (marimea loturilor corespunde cât mai bine capacitatii productive a IMM-urilor) cât calitativ (continutul unui astfel de lot poate sa corespunda cât mai bine unui sector specializat al IMM-urilor). Mai mult, acest articol stabileste ca desi exista posibilitatea pentru autoritatile contractante de diviza in masura in care este adecvat si fezabil pentru a autoritatile contractante, aceasta posibilitate nu trebuie folosita in asa fel incât sa se restrânga libera concurenta. Asadar, din acest articol se pune in discutie principiul tratamentului egal si nediscriminarii versus principiul proportionalitatii in atribuirea unui contract de achizitie publica sau cu alte cuvinte este posibila o restrângere a concurentei dintre operatorii economici numai in masura in care este adecvat si fezabil in functie de obiectul contractului.
Mi se pare relevant de subliniat ca totodata Comisia Europeana citeaza practica diverselor state membre. Astfel, desi in Austria ca si in România este statuat dreptul autoritatilor contractante de a alege sau nu sa divizeze pe loturi obiectul contractului, in Franta se prevede principiul divizarii obiectului contractului de achizitie publica pe loturi. Prin urmare, in Franta autoritatea contractanta nu poate diviza pe loturi obiectul contractului daca in acest mod, aplicând divizarea s-ar restrânge concurenta, risca ca executia contractului din punct de vedere tehnic sa fie prea dificila sau costisitoare sau autoritatea contractanta nu este in masura sa coordoneze executarea contractului de achizitie publica. Prin urmare, legea franceza reglementeaza criterii care sa permita autoritatii contractante o justificare legitima a deciziei sale de a nu diviza pe loturi a obiectul contractului de achizitie publica, deci a deroga de la regula de mai sus.
2. Analiza decizie CNSC
Pornind asadar de la faptul ca nu exista obligativitatea divizarii pe loturi, vom prezenta o decizie a CNSC in care a acesta a apreciat fara o analiza aprofundata ca simpla nedivizare pe loturi a obiectului contractului de achizitie publica a dus la incalcarea tratamentului egal al operatorilor economici.
Astfel, autoritatea contractanta a initiat procedura licitatiei deschise in vederea atribuirii contractului de achizitie publica având ca obiect Microscop electronic STEM FEG de inalta rezolutie cu analizor EDS si echipamente de preparare probe = 1 bucata, cod CPV 38511200-2 si Microscop electronic cu fascicul dual SEM- FIB cu sistem de analiza integrat EDS=1 Bucata, cod CPV 38511100-1 cu un singur furnizor. Astfel, in decizia nr. 553/61C7/7874 din data de 28.01.2010, CNSC a retinut pornind de la faptul ca avem produse diferite, ca impartirea contractului de achizitie publica pe loturi ar fi dus la obtinerea unei concurente mai mari intre operatorii economici care ar fi putut opta pentru ofertarea numai unuia sau celuilalt dintre cele doua produse.
CNSC a motivat in drept corelarea art. 10 din HG 925/2006 cu art. 2 alin 2, respectiv aplicarea principiilor care guverneaza materia achizitiilor publice in lipsa de reglementare a obligativitatii de proceda la impartirea pe loturi. In primul rând, vom constata ca acest organ administrativ-jurisdictional nu aplica o definitie data de un organism de reglementare cum este ANRMAP. Or, in opinia sa loturile se pot forma si din produse diferite si nu similare cum prevede ANRMAP.
In al doilea rând, desi retine ca sunt produse diferite, ceea ar contrazice notiunii de lot de mai sus, CNSC anuleaza procedura de atribuire pe motiv ca s-a incalcat principiul nediscriminarii si principiul tratamentului egal prin faptul ca autoritatea contractanta intentioneaza a incheia contractul de achizitie publica cu un singur furnizor pentru ambele aparate.
Or, CNSC in concret trebuia sa analizeze ratiunea pentru care autoritatea contractanta din punct de vedere tehnic si economic a precedat la o asemenea masura. Astfel, la o simpla analiza avem prin nedivizare o restrângere a concurentei, insa o asemenea restrângere trebuie corelata cu criterii de ordin tehnic si economic care nu permit o astfel de divizare. In caz contrar, CNSC ar putea anula orice procedura de atribuire având lot unic format din mai multe produse, servicii, lucrari ca urmare a faptului ca autoritatea contractanta nu a procedat la divizarea pe loturi.
3. Aplicarea corelata a principiului tratamentului egal cu principiul proportionalitatii
Se poate constata ca in Decizia de mai sus, CNSC considera ca avem o incalcare a principiului tratamentului egal si al nediscriminarii, fara a analiza corelatia dintre principiile care stau la baza OUG 34/2006. Astfel, apreciem ca aceste principii trebuie corelate. In concret, nu putem judeca ca exista unele principii care ar avea prioritate fata de altele (in acest caz, principiul tratamentului egal fata de principiul proportionalitatii). Or, in acest caz autoritatea contractanta a justificat utilizarea unei singure proceduri de achizitie si atribuirea contractului de achizitie publica unui singur furnizor pentru doua microscoape prin criterii de ordin tehnic (un ansamblu functional care ar face dificila achizitionarea lor separata). Acest fapt respecta intrutotul principiul proportionalitatii insa CNSC a omis a analiza ca o astfel de separare a obiectului contractului nu ar fi posibila din punct de vedere tehnic sau ar ingreuna considerabil executarea contractului de furnizare pentru autoritatea contractanta.
In speta, principiul proportionalitatii presupune asigurarea corelatiei intre necesitatea autoritatii contractante (cele doua microscoape urmau a functiona comun, având nevoie de probe comune etc.), obiectul contractului de achizitie publica (doua astfel de aparate) cât si cerintele solicitate a fi indeplinite (un singur furnizor pentru cele doua aparate care sa poata asigura compatibilitatea dintre cele doua aparate).
De asemenea, principiul proportionalitatii statueaza ca orice masura luata de catre autoritatea contractanta sa fie necesara si potrivita pentru scopurile urmarite. Or, apreciem ca in virtutea acestui principiu se poate aduce atingere principiul tratamentului egal in masura in care o asemenea restrângere a concurentei este justificata de criterii obiective din punct de vedere tehnic si economic. Mai mult, chiar si textul din legea franceza vine sa sustina aceasta afirmatie, respectiv permite autoritatilor contractante sa aplice regula lotului unic in masura in care din punct de vedere tehnic divizarea pe loturi nu este posibila.
4.CONCLUZII
In concluzie, rezulta ca autoritatea contractanta este libera sa utilizeze regula lotul unic daca poate sa justifice faptul ca executia contractului din punct de vedere tehnic ar fi prea dificila sau costisitoare sau autoritatea contractanta nu este in masura sa coordoneze executarea contractului de achizitie publica conform criteriilor oferite si de legiuitorul francez.
Consideram ca pentru a putea preveni un numar din ce in ce mai mare de contestatii cu care adesea autoritatile contractante se confrunta ar fi de preferat ca astfel de justificari pe care alte legislatii le pun la dispozitie sa fie inserate intr-o nota justificativa sau dupa caz direct in caietului de sarcini anterior initierii unei proceduri de achizitie publica de catre autoritatile contractante.
Argumentatia in cazul divizarii sau nedivizarii pe loturi a unui contract este clara si logica.
Doresc sa adaug un mic argument in cazul anunturilor care nu permit ofertarea pe loturi:
1) autoritatile contratactante, in special in cazul contractelor de furnizare, isi propun in ultima vreme sa cumuleze produse identice si similare in cadrul aceleiasi proceduri, apeland la ofertarea si atribuirea pe loturi. Avantajele pe care le urmaresc aceste autoritati contractante sunt marirea sanselor de a primi oferte (valoarea estimata publicata in anuntul principal este mai atractiva fiind valoarea cumulata a loturilor) simultan cu lasarea libertatii ofertantilor de a transmite oferta pentru produsele pentru care sunt specializati (daca nu sunt primite oferte pentru toate loturile, autoritatile contractante pot atribui contractul macar pentru cele ofertate, daca ofertele sunt admisbile, bineinteles).
2) daca o autoritate contractanta renunta la schema rezumata la punctul 1) foarte probabil are motivele tehnice si economice asa cum au fost detaliate in postarea de mai sus.
Apreciez materialul publicat si tocmai de aceea voi prezenta un exemplu, scos dintr-o procedura de achizitie publica mult mai ampla.
Autoritatea contractanta a prevazut in anuntul de participare impartirea pe 6 loturi, unul dintre acestea – autospeciala de patrulare tot-teren. Ulterior, prin caietul de sarcini, acest lot a fost impartit in alte 2 subloturi: autospeciale de patrulare oras (tip break, combustibil motorina etc) si autoturisme de oras (tip berlina, combustibil benzina etc) . Contestatorul a sustinut faptul ca prin divizarea unui lot pe subloturi, iar nu pe loturi distincte, autoritatea contractanta urmareste restrangerea participantilor la cei care au in portofoliu produse din ambele categorii. Opinia CNSC: cele 2 subloturi nu sunt reunite pe considerente de ordin tehnic (ci operativ, dupa cum afirma autoritatea contractanta), iar subdivizarea incalca prevederile art. 35 alin.(5) din OUG 34/2006 (5): “Specificaţiile tehnice trebuie să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire şi nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură să restrângă concurenţa între operatorii economici. “CNSC retine faptul scopul impartirii pe loturi este acela de a da posibilitatea achizitionarii de produse care fac parte din aceeasi clasa, dar care au caracteristici tehnice diferite de la un producator la altul, astfel incat numarul operatorilor economici sa fie mai mare, ptr alegerea ofertei celei mai avantajoasde dintr-o gama larga. Or, in conditiile in care autoritatea contractanta a optat pentru modificarea lotului respectiv fata de anuntul de participare, astfel incat sa fie alcatuit din 2 autovehicule diferite din punct de vedere tehnic, autoritatea contractanta nu a respectat regulile de publicitate din OUG 34, incalcand principiul transparentei. Prin urmare, CNSC admite contestatia si dispune anularea procedurii.
Trebuie adaugat faptul ca procedura contestata este mult mai vasta, implicand mai multi ofertanti contestatori, mai multe capete, precum si recursul la Curtea de Apel si este posibil ca scoaterea din context sa distorsioneze viziunea aplicarii corecte a legislatiei achizitiilor publice.
Exista vreo prevedere care sa permita Autoritatii Contractante interzicerea participarii cu oferta la unul sau mai multe din loturile unei proceduri (de ex. o procedura cu 4 loturi la care este specificat faptul ca participarea cu oferta la mai mult de unul din loturi duce la descalificare).
Multumesc
Buna ziua,
Autoritatea contractanta nu poate interzice participarea unui ofertant la procedura de achizitie publica cu oferte pentru mai multe loturi.
Puteti trimite oferta pentru toate loturile daca indepliniti cerintele din Caietul de sarcini.
OUG 34/2006 actualizata si HG 925/2006 actualizata, nu prevad astfel de restrictii, dimpotriva, concurenta intre ofertanti trebuie sa fie reala, procedura transparenta si sa respecte in general, principiile OUG 34/2006.